Resenha de um livro: agronegócio entre China e Brasil

Fazer uma resenha, noque se explica aquela parte do livro, até dia 11
O presente trabalho buscará contextualizar a relação sino-brasileira no agro-
negócio, debater desafios e oportunidades que se apresentam à adequada inserção
dos produtos agrícolas e alimentícios brasileiros naquele mercado e propor políticas
públicas para o aprimoramento da estratégia comercial brasileira para a China. Con-
siderando a formação do grupo de autores, optamos por apresentar, de forma não
exaustiva, o que entendemos serem os principais temas na pauta agrícola bilateral, a
partir da ótica de quem está na linha de frente do tratamento das questões comerciais
e de investimentos do agronegócio desde Pequim, Xangai e Brasília, em instituições
de governo responsáveis por agricultura, relações exteriores, promoção comercial e
atração de investimentos. Foi nossa intenção nos guiarmos pela experiência prática
ao descrevermos deficiências e sucessos das estratégias brasileiras e, mais impor-
tante, ao analisar as oportunidades de aprimoramento e oferecer recomendações
sólidas e pragmáticas. O tempo exíguo e o texto enxuto nos obrigaram a deixar de
fora outros temas de interesse à complexa e estratégica relação Brasil-China no
agronegócio. Pelos mesmos motivos, focamos a análise na China continental.
As relações entre a República Federativa do Brasil e a República Popular da
China, estabelecidas em agosto de 1974 com a abertura de Embaixadas do Brasil
em Pequim e da China em Brasília, vêm se caracterizando pelo desenvolvimento,
ampliação e aprofundamento das interações sociais, culturais, políticas e econô-
micas. No campo econômico e comercial, entretanto, é somente a partir da dé-
cada de 1990, marcada pelo avanço da globalização da economia mundial e pela
estruturação das cadeias globais de valor, que a dinâmica da relação se aprofunda,
principalmente no âmbito comercial. As reformas e transformações da estrutura
econômica da China, iniciadas ainda no final da década de 1970, levam a um amplo
avanço de industrialização daquele país, perfazendo, ao final dos anos de 1990, um
crescimento médio do PIB da China de 10,25% ao ano6. No lado brasileiro, o período
é marcado pela estabilização monetária, pela tentativa de liberalização comercial
e maior integração do país com a economia mundial. Nas últimas duas décadas, o
volume de comércio bilateral ampliou-se significativamente. No ano de 2001, mar-
cado pela entrada da China na Organização Mundial do Comércio (omc), o fluxo
comercial entre os países foi de us$ 3,2 bilhões, enquanto em 2019 a monta total
atingiu us$ 98 bilhões, fazendo com que o país asiático seja, desde 2009, o maior
parceiro comercial do brasil7
.
A performance da relação comercial se fortaleceu a partir da complemen-
taridade entre as duas economias. O movimento da China, com escassez de re-
cursos naturais, de industrialização de sua economia, aumento da participação
no comércio global, urbanização, forte crescimento econômico e consequente
aumento da classe média consumidora impactou exponencialmente a demanda
por matérias-primas e semimanufaturados, elevando significativamente os pre-
ços das commodities primárias (agrícolas, minerais e combustíveis) no período.
O Brasil, tradicional produtor e exportador de produtos primários, tornou-se um
dos principais beneficiários do crescimento econômico chinês.
O país asiático possui, portanto, relevância estratégica para o agronegócio
brasileiro. Trata-se de relação ao mesmo tempo promissora e desafiadora, como
buscaremos mostrar ao longo do trabalho. Entre os aspectos mais promissores,
além da possibilidade de incremento do comércio a partir do crescimento da
classe média, está a perspectiva de atração de fluxos de investimento ainda mais
relevantes da China para o Brasil. Detalharemos a partir de agora os temas que serão abordados. A primeira
seção tratará do papel da China no comércio agrícola internacional e da inserção
brasileira no mercado chinês; da dimensão do setor agrícola no país asiático; das
necessidades e percepções chinesas em torno das atividades agropecuárias, as
características atuais do segmento e suas perspectivas; da meta de autossufi-
ciência estabelecida pelo governo e as estratégias para assegurar a segurança
alimentar, questões fundamentais para o entendimento da dinâmica interna da
China. A segunda seção apresentará alguns dos desafios que a agenda com a
China impõe ao Brasil e ao agronegócio, como a excessiva concentração da pauta
de exportações; barreiras tarifárias e não-tarifárias; questões de imagem ligadas
à sustentabilidade ou a questões sanitárias; e a necessidade de aprofundamento
do relacionamento institucional, privado e público, com os diferentes stakeholders
daquele país. A terceira seção apresentará oportunidades para maior inserção
do agronegócio brasileiro na China, considerando atração de investimentos, in-
cremento do comércio a partir de tendências de mercado, colaboração para a
inovação e a temática da sustentabilidade na agricultura.
Finalmente, na conclusão, faremos recomendações de políticas públicas que,
uma vez implementadas, podem aprimorar a estratégia comercial brasileira para
a China. Buscamos oferecer um arcabouço de iniciativas que compreendem: (i) a
criação de um grupo de trabalho interministerial para a promoção e diversificação
do comércio sino-brasileiro no agronegócio, com o objetivo de priorizar temas e
formular estratégias comerciais; (ii) o fortalecimento da Comissão Sino-Brasileira
de Alto Nível de Concertação e Cooperação (Cosban), para melhor coordenação
interna e bilateral e para definição da continuidade, ou não, de iniciativas em cur-
so; (iii) o estímulo ao comércio eletrônico transfronteiriço como forma de inserção
no mercado; (iv) a combinação de atração de investimentos e política comercial,
tendo como exemplo a garantia de continuidade de acesso a mercado da cadeia
de proteína animal; e (v) a promoção da temática da sustentabilidade na agricul-
tura no diálogo com os chineses.
2. O papel da China no comércio agrícola internacional
e a inserção brasileira no mercado chinês
A China é o maior produtor e consumidor mundial de produtos agrícolas e
adota estratégia de segurança alimentar que tem como um dos pilares a busca de
autossuficiência na produção de trigo, arroz e milho e a estabilidade na produção
de carnes, lácteos e alimentos frescos. Atualmente, a produção doméstica responde
por cerca de 95% da oferta dos cereais considerados estratégicos para o país. Além disso, em setembro de 2020, o governo chinês divulgou metas de autossuficiência
na produção de proteína animal (95% para carne suína, 85% para a bovina e a ovina
e 70% para produtos lácteos)8. As importações são utilizadas como fonte de com-
plementação da produção doméstica e instrumentos necessários à ampliação da
oferta de alimentos que atendam à diversificação das dietas de uma classe média
em ascensão. Outro importante elemento da estratégia chinesa de segurança ali-
mentar é a diversificação das fontes de importação de alimentos, de modo a evitar
dependência excessiva de número reduzido de países exportadores9.
Em 2019, o valor bruto da produção (vbp) agrícola foi de us$ 1,78 trilhão
(crescimento de 9,1% ano a ano) e correspondeu a 12,5% do pib do país. A pro-
dução de cultivos agrícolas responde por 53% do VBP, seguido pela pecuária
(26,7%), pesca (10,1%) e silvicultura (4,7%). Em termos de volume, a China produziu,
no último ano, 663,8 milhões de toneladas de grãos, 21,3 milhões de toneladas
de feijões, 77,6 milhões de toneladas de carnes, 33 milhões de toneladas de lei-
te, 33,1 milhões de toneladas de ovos, 64,8 milhões de toneladas de produtos
aquáticos e 5,9 milhões de toneladas de algodão. O país responde por mais da
metade da produção e do consumo mundiais de carne suína, por cerca de um
terço da oferta mundial de produtos hortícolas, arroz e algodão, bem como por
20% do suprimento global de trigo, milho e carne de frango10. Com exceção dos
grãos considerados estratégicos para a segurança alimentar, a China direciona
sua produção agrícola para produtos intensivos em mão de obra e de maior valor
agregado e importa produtos intensivos em uso de solos e recursos hídricos.
O plano nacional de revitalização rural e as orientações para o desenvolvimento
da pecuária11 estabelecem objetivos de melhoria da eficiência e da competitivida-
de da produção agrícola chinesa, com foco no ganho de escala, no fortalecimento
das cadeias de processamento e na melhoria de qualidade.
A estrutura do consumo chinês de produtos agrícolas vem-se alterando con-
tinuamente nas últimas décadas, sendo observado aumento significativo no con-
sumo de proteína animal (carnes, leites e ovos), de alimentos de alto teor nutritivo
(frutas, nozes e castanhas) e de produtos processados de maior valor agregado Essa mudança é atribuída, sobretudo, ao crescimento da classe média, ao aumento
da urbanização e à consequente alteração nas dietas dos consumidores chineses.
Isso também tem se refletido na alteração do perfil das importações agrícolas do
país. Segundo avaliação do Serviço Exterior do Departamento de Agricultura dos
Estados Unidos (Usda)12, em 2019, as importações chinesas de produtos agrícolas
de maior valor agregado (carnes, pescados, lácteos, frutas e castanhas) totalizaram
us$ 53 bilhões e superaram, pela primeira vez, as importações de commodities (soja,
sorgo, arroz, milho e trigo), que, juntas, somaram us$ 49 bilhões.
Em 2019, a China ultrapassou a União Europeia e os Estados Unidos e tor-
nou-se o principal importador mundial de produtos agrícolas, respondendo por
cerca de 10,7% das importações mundiais. As importações agrícolas chinesas
totalizaram us$ 151 bilhões (alta de 10,1% ano a ano), ao passo que as expor-
tações somaram us$ 79,1 bilhões. Nesse ano, houve decréscimo de 11,5% nas
importações de grãos, mas aumento de cerca de 75% ano a ano nas importações
de carne suína13. Em que pese a tendência de cunho mais estrutural da mudança
do perfil das importações chinesas, os números de 2019 são um reflexo de con-
dicionantes conjunturais, nomeadamente, a epidemia de peste suína africana
– que impactou entre 40% e 60% da produção chinesa desses animais (segundo
estimativas do Rabobank) – e a disputa comercial sino-americana – que reduziu
significativamente o fluxo de comércio entre os dois países a partir do segundo
semestre de 2018, em especial com respeito a soja, sorgo e algodão.
A China importou, em 2019, cerca de US$ 29,5 bilhões de dólares do Brasil14
em produtos agrícolas (participação de 19,5%) distribuídos nos capítulos 2, 3, 8,
9, 12, 15, 17, 20, 24, 41 e 54 do sistema harmonizado. A participação do Brasil nas
importações chinesas foi de 73% para suco de laranja, 66% para carne de frango,
65% para soja em grãos, 47% para açúcar, 43% para tabaco, 33% para couro wet blue,
28% para óleo de soja, 26% para carne bovina, 26% para algodão, 19% para óleo de
amendoim, 18% para café verde e 13% para carne suína. As exportações dos demais
produtos foram muito pequenas e com participação de mercado inferior a 1%.
De acordo com a aduana chinesa, o país importou US$ 170,8 bilhões em
produtos agrícolas em 2020. Esse valor corresponde estritamente às linhas tari-
fárias classificadas pela OMC como referentes a produtos agrícolas. Esse computo não inclui, portanto, derivados de celulose nem pescados. Levando-se em conta
uma gama maior de produtos, seguindo metodologia mais próxima à utilizada
no Brasil para produtos do agronegócio, chega-se ao valor de US$ 213 bilhões em
importações chinesas do segmento em 202015.
A aduana chinesa registra importações do Brasil no valor de US$ 39 bilhões
em 2020, o que resulta em uma participação de 18% nas importações globais de
produtos do agronegócio realizadas pelo país asiático Apenas a soja em grãos representou mais de 60% do total das importações
chinesas de produtos agrícolas brasileiros, com o valor de US$ 20,8 bilhões. A no-
vidade foi o aumento de quase 50% nas importações de proteína animal. Em 2020,
o Brasil exportou us$ 6,5 bilhões em produtos cárneos, sendo us$ 1,2 bilhão de
carne suína, us$ 4 bilhões de carne bovina e us$ 1,3 bilhão de carne de frango desafios e oportunidades
3.1. Desafios
Um dos principais desafios na relação comercial com a China na área agrícola
é a alta concentração da pauta de exportações em produtos de baixo valor agre-
gado. A abertura do mercado chinês para novos produtos enfrenta dificuldades
relacionadas a barreiras sanitárias e fitossanitárias e à habilitação de novos esta-
belecimentos exportadores. Como regra, a exportação de produtos alimentares
não processados requer assinatura de protocolo para definir os requisitos a que
os produtos de origem animal e vegetal devem conformar-se, em linha com a
legislação chinesa. O processo de negociação e assinatura dos acordos, todavia, é
marcado por longos trâmites burocráticos, desacordos sobre os critérios técnicos
aplicáveis e circunstâncias políticas.
Nesse contexto, um desafio central para a diversificação da pauta de expor-
tações agrícolas para a China é a superação de barreiras sanitárias e fitossanitá-
rias, mediante a assinatura de protocolos bilaterais. O órgão chinês encarregado
das negociações é a GACC. Atualmente, há mais de 20 processos negociadores
em curso entre o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) e
a GACC, muitos se estendendo por mais de dois anos. Entre esses processos,
há alguns com grande potencial para abertura de mercado e diversificação das
exportações agrícolas brasileiras. Por exemplo, o reconhecimento do Brasil como
país de risco negligenciável de encefalopatia espongiforme bovina (EEB), em con-
sonância com a atual classificação do país na Organização Mundial da Saúde
Animal (OIE), possibilitaria ao Brasil incluir outras categorias de produtos cárneos
bovinos nas exportações para a China, que hoje limitam-se à carne congelada
sem osso de animais com menos de 30 meses.
No caso de produtos vegetais, é notório o fato de que o Brasil foi um dos
últimos entre os grandes produtores agrícolas sul-americanos a firmar com a
China acordo para exportação de frutas, com a assinatura do protocolo fitossa-
nitário para a exportação de melão, em novembro de 2019. Estão em curso, no
momento, negociações para a assinatura de protocolos para a exportação de uvas
e abacates brasileiros para o mercado chinês. O lado brasileiro está crescente-
mente mais atento às oportunidades do mercado chinês de frutas e familiarizado
com os requisitos fitossanitários da GACC, de modo que se pode esperar que as
negociações avancem com maior celeridade.
Cabe mencionar, ainda, processos em curso para incluir produtos agrícolas
de maior valor agregado na pauta brasileira de exportações: castanhas (amen-
doim, gergelim e noz-pecã), farinha de aves e suínos, leveduras, sorgo, proteína
concentrada de soja, soro sanguíneo bovino e material genético avícola, entre
outros. No entanto, a morosidade da GACC para avaliar os processos, geralmente
atribuída à falta de quadros técnicos, à exigência de visitas in loco e à discordância
sobre termos dos protocolos, bem como à dificuldade das autoridades sanitá-
rias brasileiras em definir lista de prioridades, geralmente fazem com que as
negociações se prolonguem por anos. Além disso, muitas negociações acabam
ganhando contornos políticos, com frequência dependendo de visitas de alto nível
para serem levadas adiante. Uma consequência da epidemia da Covid-19, nesse
sentido, é a dificuldade em dar impulso político às negociações, tendo em vista a
impossibilidade de visitas bilaterais.
Mesmo depois de concluído o protocolo bilateral, há ainda o desafio de
habilitar estabelecimentos brasileiros na China, em especial no caso de produtos
de origem animal. Esse passo é importante para atribuir escala às exportações e
aumentar a participação no mercado chinês. Por exemplo, o atual bom desem-
penho das exportações brasileiras de proteína animal para a China beneficiou-se
da habilitação, em 2019, de 38 novos estabelecimentos exportadores de produtos
cárneos (22 de bovinos, nove de frango, seis de suínos e um de asininos), além da
habilitação de seis estabelecimentos do estado de Santa Catarina para exportar
seis tipos de miúdos suínos. A última rodada de habilitação de estabelecimentos brasileiros havia ocorrido em 2015. Desde então, o processo de novas habilita-
ções foi marcado pela falta de transparência, por critérios pouco claros e pela
exigência de preenchimento de questionários técnicos da parte dos produtores
brasileiros, que com frequência continham erros de tradução ou não atendiam
às exigências do lado chinês.
Outro grande desafio é transpor medidas protecionistas, como barreiras ta-
rifárias e não tarifárias, em particular o estabelecimento de quotas, políticas de
controle de preços, comércio administrado, além da concessão de subsídios com
potencial distorcivo ao comércio internacional. As tarifas aplicadas pela China em
bases NMF (“Nação Mais Favorecida”) aos produtos agrícolas exportados pelo Brasil
variam de 0% a 50% e, na média, figuram entre 10% e 20%. Conforme apontado
por Moreira et al., O protecionismo chinês tende a aumentar com o grau de valor
agregado dos produtos21. Exemplo disso é a escalada tarifária aplicada aos produtos
derivados da soja. Enquanto as importações do grão estão sujeitas a uma tarifa
de 3%, as importações de farelo e óleo de soja estão sujeitas a tarifas de 5% e 9%,
respectivamente. A política tarifária é afetada pelos acordos regionais ou bilaterais
de comércio, que tendem a reduzir e eliminar tarifas para concorrentes do Brasil.
A China possui acordos de livre comércio com alguns dos seus principais fornece-
dores de produtos agrícolas, o que afeta diretamente a competitividade de alguns
produtos brasileiros, como lácteos, frutas, café e castanhas. Nesse sentido, acordos
regionais ou bilaterais de comércio com a China poderiam posicionar melhor o
Brasil com relação ao fornecimento de gama mais variada de produtos e superar
algumas das principais barreiras à ampliação das exportações.
No que diz respeito às barreiras não tarifárias, além das medidas sanitárias
e fitossanitárias (SPS, na sigla em inglês) já mencionadas, a imposição pela China
de quotas para a importação de algodão (894 mil toneladas), açúcar (1,94 milhão
de toneladas), milho (7,2 milhões de toneladas), arroz (5,3 milhões de toneladas)
e trigo (9,6 milhões de toneladas), com tarifa extracota de 40% para o algodão,
50% para o açúcar e 65% para os três cereais, é um fator limitante de difícil su-
peração. As cotas foram estabelecidas quando do ingresso da China à OMC em
2001 e têm sofrido pouca ou nenhuma alteração. Além disso, a maior parte das
cotas (estima-se que cerca de 80%) são alocadas de forma pouco transparente
a empresas estatais, o que sujeita sua administração a fatores políticos alheio ao mercado. Com exceção do algodão, do açúcar e, agora, do milho, o volume
importado pela China permaneceu abaixo das cotas estabelecidas, o que denota
problemas em sua alocação e preenchimento. A adoção de política de preços
mínimos, a manutenção de grandes volumes de estoques públicos (inclusive para
produtos congelados) e a concessão de subsídios associados ao volume da produ-
ção ou a determinado tipo de produto afetam as condições de mercado e geram
efeitos distorcivos que dificultam as exportações de alguns produtos brasileiros.
A promoção comercial e de imagem também apresenta desafios. O Brasil
ainda é um país pouco conhecido para a maioria do público chinês. Tradicional-
mente associado a belezas naturais, carnaval e futebol, o país ocasionalmente
surge na mídia chinesa em notícias associadas a problemas com a preservação
ambiental e, mais recentemente, a dificuldades no controle da pandemia de
Covid-19. Apesar de a imprensa oficial evitar um tom mais crítico, tais percepções
tendem a afetar a imagem do Brasil como fornecedor de alimentos.
As plataformas de comércio eletrônico são atualmente a principal mídia
formadora de percepções sobre produtos na China. O fornecimento de conteúdo
informativo e interessante para o consumidor final a ser utilizado nesses canais,
assim como parcerias com grandes operadores do setor, tal como o Grupo Aliba-
ba, são incontornáveis em campanhas de formação e fortalecimento de imagem.
Além de consolidar-se como canal essencial para o varejo, principalmente para
produtos importados, o comércio eletrônico tem rapidamente conquistado o
atacado, reduzindo a importância de feiras presenciais e abrindo oportunidades
para contato direto entre exportadores e compradores.
As ações brasileiras de promoção de imagem são tradicionalmente realiza-
das por meio de parcerias entre associações setoriais e a Agência Brasileira de
Promoção de Exportações e Investimentos (Apex-Brasil). Esse modelo tem-se
mostrado eficiente, ao permitir que o setor privado defina destinos e ações prio-
ritárias. Uma coordenação maior entre os diversos órgãos do governo federal
que impactam essa agenda poderia permitir a definição de diretrizes gerais para
tais iniciativas, consolidando uma “marca país” transversal a todos os setores do
agronegócio. A ampliação da presença na China de associações setoriais bra-
sileiras em muito contribuiria para o alcance de uma compreensão melhor do
mercado local, bem como facilitaria a implementação de ações de promoção da
imagem do agronegócio brasileiro. Saliente-se, porém, que a maioria dos produtos
exportados do Brasil para a China são destinados à indústria de processamento
e não ao varejo, o que constitui um importante fator limitante para as ações de
promoção de imagem. Além disso, os custos de customização dos produtos para
o consumidor chinês, de marketing e de logística são altos e podem desestimular
exportadores brasileiros a migrarem do formato de exportação B2B (business to business) para B2C (business to consumer) e investirem na criação de marcas e na
promoção de imagem na China.
O Brasil não conta com uma câmara de comércio oficial na China. De maneira
informal, o Foro Brasil-China, que reúne cerca de 80 empresas brasileiras com
representação permanente na China, tem cumprido parte dessa função, apoiando
a entrada de novas empresas, compartilhando boas práticas e divulgando infor-
mações sobre o mercado local. Uma câmara de comércio oficial (que precisaria do
aval do governo brasileiro, segundo a legislação local) possibilitaria a interlocução
e o estabelecimento de parcerias com entidades locais, fortalecendo a defesa dos
interesses das empresas brasileiras.
Também na vertente governamental, a presença brasileira na China é me-
nor do que a de seus principais concorrentes no agronegócio, deficiência que a
crescente integração entre a Apex-Brasil, a embaixada e os consulados brasileiros
têm conseguido em parte minimizar.
Paralelamente aos esforços para a ampliação da pauta exportadora e para
a formação de imagem junto aos consumidores finais, o Brasil enfrenta o desafio
de manter a participação já alcançada no mercado chinês, fonte de mais da me-
tade de seu superávit comercial em 2020. Em curto e médio prazo, é crescente a
concorrência no setor de proteínas, intensificada tanto pelo retorno de produtos
norte-americanos ao mercado chinês quanto pelo crescimento do número de
autorizações concedidas a estabelecimentos exportadores de diversos países.
O setor de grãos enfrenta menor pressão em curto-médio prazo – aumento
significativo da produção de soja em biomas de campos temperados (cone sul,
meio-oeste norte-americano, planície eurásica) precisaria deslocar a produção
de grãos para alimentação humana. Em médio-longo prazo, no entanto, a incor-
poração à produção agrícola mundial do “cerrado africano” – superados os desa-
fios fundiários e logísticos atuais - tende a acrescentar capacidade de produção
superior à do Brasil. A abertura do mercado chinês para soja da Tanzânia, no ano
passado, fortaleceu o interesse de outros atores regionais na produção do grão